审计署：金沙江溪洛渡水电站压缩工期增加风险

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来源：审计署                                                                                 www.openfluid.cn

金沙江溪洛渡水电站工程审计结果（第一阶段）
　　（二○○九年七月二十日公告）
　　根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，审计署2007年和2008年连续对中国长江三峡开发总公司（以下简称三峡总公司）投资建设的金沙江溪洛渡水电站工程（以下简称溪洛渡工程）（编者注：溪洛渡电站是中国仅次于三峡的特大型工程，属世界第三大水电站，它位于金沙江下游云南省永善县与四川省雷波县相接壤的溪洛渡峡谷。溪洛渡水电站以发电为主，兼有防洪、拦沙和改善下游航运条件等巨大的综合效益。开发目标是实施“西电东送”，满足华东、华中经济发展的用电需求；配合三峡工程提高长江中下游的防洪能力。溪洛渡电站总装机容量 1260 万千瓦，坝高278 米 ，水库正常蓄 水位600m ，相应库容 115.7 亿立方，防洪库容46. 5 亿立方米 。）建设管理、移民安置等情况进行了跟踪审计，第一阶段审计已经结束。现将审计结果公告如下：
　　一、溪洛渡工程基本情况
　　溪洛渡工程是三峡总公司在金沙江下游开发的4个大型水电站之一，也是国家实施“西电东送”的第一期工程，设计装机容量1260万千瓦。2002年原国家计委批准立项。2005年11月批准可研设计，可研总投资674.78亿元，其中静态总投资503.42亿元，建设期贷款利息171.36亿元。建设资金来源为企业自有资金、企业债券和银行贷款，建设总工期13年。溪洛渡工程2003年3月开始筹建，2007年11月完成大江截流。目前，场内外交通、施工营地、导流等工程已基本完工，地下厂房、大坝正在开挖施工。截至2008年8月，三峡总公司累计筹集建设资金158.68亿元，累计完成投资152.95亿元。
　　根据发展改革委批复的溪洛渡工程可行性研究阶段建设征地和移民安置规划，建设征地和移民安置补偿投资概算为77.8亿元。三峡总公司与四川、云南两省签订包干协议，分别为34.6亿元和43.2亿元。截至2008年8月底，两省累计收到三峡总公司拨付的移民资金20.74亿元，累计下拨14.17亿元，本级使用2.3亿元，余额为4.48亿元（含利息收入）。溪洛渡水电站水库淹没影响区涉及四川、云南两省8县1区，规划搬迁总人口61 035人。截至2008年8月底，施工区及围堰区已累计搬迁安置9639人，库区移民安置工作正在进行。
　　二、审计评价
　　审计结果表明，三峡总公司及各参建单位在“建设一座电站、带动一方经济、改善一片环境、造福一批移民”的开发理念下，克服建设周期长、技术复杂、移民安置任务重等困难，逐步建立健全各项内部控制制度，较好地完成了阶段性建设任务。
　　（一）建设资金管理使用情况较好。三峡总公司重视财务管理工作，按照可行性研究报告要求，根据工程进度需求及时筹集建设资金，内控制度比较健全，会计核算和财务管理比较规范，审计没有发现挪用和严重侵占建设资金的问题。
　　（二）工程建设管理不断加强并逐步规范。审计署2006年对三峡工程实施审计后，三峡总公司举一反三，加大了对溪洛渡工程的管理力度，细化工程组织、合同管理和质量安全管理流程，采用先进的信息化管理系统进行控制，工程建设管理水平逐步提高，已完工程质量优良率达90％。
　　（三）建立市场准入制度，不断规范施工企业行为。三峡总公司在总结三峡工程建设经验基础上，结合国内建筑市场现状和溪洛渡工程实际情况，制定了多项管理制度，实行了建筑市场施工单位准入制度，工程建设资金封闭运行，定期清理不合格施工队伍，有效保障了工程顺利实施。
　　（四）四川、云南两省政府积极组织协调，移民安置进展基本顺利。两省政府高度重视移民安置工作，建立和健全了移民管理机构，制定多项移民资金使用和管理规定。各级移民管理机构克服人员少、任务重、移民安置政策调整等困难，积极组织实施移民安置、实物指标调查复核等工作，保证了工程建设顺利进行。
　　审计也发现溪洛渡工程在投资控制、工期进度、招投标、关联企业管理等方面还存在一些影响项目投资效益的问题，四川、云南两省在移民安置进度、移民资金管理和使用上也还存在一些问题，需要加以改进。
　　三、审计发现的主要问题
　　（一）项目执行概算尚未编制完成，投资控制目标不够明确，投资控制管理尚待加强。
　　溪洛渡工程2003年开始筹建，已签订各类合同金额380亿元，累计完成投资152亿元，但三峡总公司至今尚未编制完成项目执行概算。因工程投资缺少分部门、分项目的控制标准和依据，建设中出现合同执行不严谨、工程造价审核把关不严等问题，导致工程建设成本增加，部分单项工程超过可研估算。统计264份完成比例在90％以上的建安工程合同，合同原始金额38.17亿元，截至2008年8月底，投资累计增加10.97亿元，增加比例达28.74％。由于没有执行概算，审计难以对投资总体控制作出评价。
　　（二）大幅压缩工期，一定程度上增加了工程建设风险。
　　根据可行性研究报告，溪洛渡工程计划2002年初开始筹建，2008年11月金沙江截流。而实际2003年3月开始筹建，2007年11月完成金沙江截流。筹建工作较原计划推迟15个月，截流提前12个月，合计压缩工期27个月，加大了工程建设风险和难度，也增加了项目建设成本。统计45个对外交通建安工程，合同金额20.14亿元，因赶工期等原因导致大量变更，最终结算金额26.85亿元，变更率达33.32％。对外交通工程2003年8月开始详勘，同年10月开工，由于勘察设计时间短，地质勘察不到位，发生F标大路梁子隧道突发瓦斯溢出并燃烧的重大安全事故，工程进口段停工34天。
　　（三）部分项目招投标管理不够规范。
　　溪洛渡工程应招标分项目464项，合同金额248.98亿元。实际执行中，未招标项目219项，占47.2%，合同金额16.79亿元，占6.74％。
　　（四）部分关联企业管理、履行职责不到位，获取不当收益。
　　审计抽查参与溪洛渡工程建设的部分三峡总公司下属企业，发现一些关联企业收费偏高，履行职责不到位。如三峡总公司将溪洛渡工程的招标代理直接委托给下属关联企业三峡国际公司。根据三峡总公司内部招标代理收费标准，三峡国际公司收取代理费2571万元，超出国家收费标准1010万元。经对审计抽查的91个项目进行统计，由于招投标文件的编制和审查以及清标工作不到位，部分项目招标文件技术条款和商务条款描述歧义，导致投资增加5000多万元。
　　2003年3月至2006年11月，三峡总公司将溪洛渡工程部分监理业务直接委托给下属企业三峡发展公司，并签订17份工程监理和其他服务合同协议，合同总价15 328.69万元，扣除成本费用，三峡发展公司取得收益3471.09万元。在实际监理过程中，三峡发展公司现场人员投入严重不足，资质偏低，审核把关不严。抽查22个工程监理日记发现，监理人员跨岗位、跨项目、跨专业上岗现象严重；抽查2007年8月份人员名单发现，无监理员资格证上岗49人，占该公司溪洛渡工程监理部人员的23％。
　　此外，审计还发现，溪洛渡工程建设中部分项目合同管理及结算管理不够严格，工程建设、生产、管理用房面积和投资超标，增大了工程建设成本；个别项目工程质量、安全管理还存在疏漏；概算多计列勘察设计费；部分环保项目未能达到规划要求等。
　　（五）移民安置未如期完成。
　　主要是施工区移民安置尚未全部完成。2003年，为满足工程建设需要，四川、云南两省采取临时过渡方式开始施工区移民搬迁。目前，四川省已完成施工区移民搬迁安置工作。云南省施工区移民安置实施规划尚未修编完成。
　　此外，审计发现有14. 41亿元移民资金因管理环节多，拨付不及时。
　　四、审计发现问题的处理情况及建议
　　针对审计发现问题，审计署已依法出具审计报告，下达了审计决定书。同时建议：
　　（一）三峡总公司应尽快编制完成项目执行概算，加强对工程动态投资的有效控制，建立科学合理的工程价差测算、结算机制，完善投资控制管理体系，切实提高建设资金使用效益。
　　（二）三峡总公司应进一步加强工程建设管理，严格执行招投标法，确保招投标公开、公平、公正；加强合同管理，提高招投标文件和合同条款的严密性和可操作性，严格执行合同约定，减少不合理支出；加强对关联企业的管理，用市场机制引导其参与投标竞争，并监督下属企业履行合同约定的义务和责任。
　　（三）国家有关部门和地方政府应加强协调和领导，妥善处理发展地方经济与控制项目投资的矛盾，尽快完成移民安置实施规划，切实落实移民安置政策，完善相关措施，确保社会稳定。
　　五、审计发现问题的整改情况
　　三峡总公司及其相关单位高度重视审计提出的问题和意见，把落实整改与加强内部控制管理结合起来，进一步规范了工程计量和合同管理，纠正违规金额3600多万元。制定多项管理办法，调整机构、充实监理人员、明晰岗位职责、加强岗位知识和技术培训，完善了监理管理机制。对不合格施工企业及时清退，严格准入制度。 四川、云南两省政府高度重视审计发现问题的整改工作，针对移民安置实施规划滞后和政策不够完善问题，积极研究妥善解决办法。云南省政府已责成省移民局对移民资金实施严格的限时拨付制度，加快移民安置进度。